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历史视野下的中国式救灾明清以来救灾嬗变

发布时间:2019-12-04 14:44:42

历史视野下的“中国式救灾”:明清以来救灾嬗变

、外交官和情报人员千方百计地把消息向海外传播,今天的我们可能很难知晓当年的灾情。一位美国在其后来的回忆录中,把河南产生的这一切,看作是“证明国民党正在走向自我毁灭的最不祥的前兆”。

与此同时,在一样遭受旱灾攻击

,又遭受日军和国军双重封闭的中共边区,特别是晋冀鲁豫边区,在主持工作的邓小平的领导之下,发起、组织了一场大规模的救灾渡荒运动,全边区的党、政、军、民各阶层一致动员起来,合力抗灾,构成与国统区截然相反的政治景观:其一是将政府的救济、社会的互助与人民的自救完全结合起来,融为一体,使救灾运动成为在抗日民主政府领导下的,以根据地党政军民全部气力为基础的真正群众性的社会自救运动,不仅密切了党、政府和大众之间的关系,增强了边区各地区、各阶层人民之间的团结与合作,也树立了军民共命运的光辉范例;其二是将社会的救济和灾民的生产比较完全地结合在一起,并通过真正民众性的互助合作情势组织起来,充分调动广大灾民的生产积极性,恢复农业生产,扶持农村副业和手工业,从而为抗拒天灾并终究战胜天灾奠定了雄厚的物质基础,在中国赈灾史上首创了一条群众性的生产自救的新途径。

这样一种救灾模式,我们或许可以称其为“太行模式”。它实际上为中华人民共和国成立后的救灾制度建设奠定了基础。1953年第二次全国民政会议曾将中国的救灾方针肯定为“生产自救,勤俭渡荒,大众互助

,辅之以政府必要的救济”。其后,在抗击1954年长江水灾、1966年河北邢台地震、1976年河北唐山地震等特大灾害时,基本上都是依照“太行模式”进行的。这样的模式也被用来进行治淮、治黄等大型防洪工程建设,并取得了很大的成就。

以后是被许多学者称作“国家政权全面退场”的时期

。这一退场激发了中国农民从事生产的积极性,却也使各级政府在很大程度上放弃了本应在农田水利等公共工程上所担当的,并一步步废弃了建国以来初步确立的社会主义福利体系,以至于中国农村的医疗卫生保健制度、教育体制等公共事业逐步走上市场化、产业化的道路;地方政府对农民的税负征收也日益加重,再加上其他因素,许多地区的干群矛盾日益尖锐,中国农村在经济发展的同时,也一度陷入较为严重的社会危机之中。但是即使如此,每当遇到特大灾难,如1991年淮河水灾、1998年长江水灾,原已构成的举国动员的救灾模式依然发挥至关重要的作用。近年来,随着国家在社会保障、社会福利领域推行的一系列新举措,借助于改革开放带来的比较雄厚的物资气力和技术条件,这类举国体制得到更大范围的实行。因此,从历史的角度来看,汶川地震后,中国政府的所作所为,其主要的方面并没有什么值得大惊小怪的。

民间救灾——中国救荒体制演进的另一向度

早在年龄战国时期,就有文献记载个别慈善家的零星救灾活动。唐宋以降,以宗族、寺庙组织的慈善活动也开始出现和流行。东南沿海的福建,在朱熹的提倡之下,地方名流乃至创办社仓,进行灾荒救济,并借助朝廷的气力向其他地方推行。不过,当时的所谓“有力之家”之参与国家的救荒活动,更多、更普遍的还是在官府的“劝分”、“劝粜”之下进行,带有一种非自愿的强迫性质。

真正意义上的,范围较大的,民间自主的赈济活动出现在明末的江南地区。其发起者主要是像祁彪佳、陈龙正等地方绅士或乡居官员,在特定的地域范围内,按一定的章程组成同善会等社团,不再局限于血缘亲情和宗教因素,而以弘扬儒家道德为己任。进入清朝,特别是康雍乾时期,随着国家权力的加强,政府越来越多地介入到地方的荒政事务中,而且占据绝对的主导地位

,于是,在政治混乱时期具有一定独立自主性质的民间赈灾行动越来越少,而是通过“劝输”等形式被纳入到官赈体系之中,仅起到辅助性的作用;即便是地方绅富自出资财,独立行事,也受到官府的强有力的干预和监控。

大约从乾隆晚期开始,直至嘉庆、道光年间,一方面由于地方吏治的腐败,一方面是水旱灾害的频繁,一方面是地方财政的困窘,地方官府对绅士活动的控制日渐松弛,朝廷的态度也逐步发生变化。如此一来,地方乡绅愈来愈多地参与到国家的赈务当中,自行赈济的事例亦呈增加之势,乃至出现了一批由绅、商转化而来的专门的慈善家。在具体的救灾过程中,这些绅、商为取信于民,开始采用征信录的形式,将捐款人员的姓名,各自捐款数额及用处,办赈名流的衔名及负责事项,等等,昭示于众,以便官民监督。这样的赈济形式,当时人称之为“民赈”、“乡赈”或“土赈”,也有叫作“义赈”的。它和朝廷“恩赈”、州县的“官赈”相互补充,构成一种颇具特色的官与绅共同参与的赈济体系。

需要指出的是,这种地方性赈济,与今日美国等发达国家提倡的“社区参与式救灾”还有很大的区分,它常常不是建立在志愿或互助的基础上,带有一定的强迫性质;其劝捐募捐的主要动机已不完全是弘扬儒家道德,而是因果报应,而且常常和官府的嘉奖密切关联;其募捐和救济的对象也越来越严格地限定在本地范围以内,即所谓“以本图之捐,赈本图之饥民”,也就是以当地人救济当地人。此外,这种救灾形式主要出现在江南地区,华北等地殊为少见。

首次破除这1地域界限的是光绪年间的“义赈”。其时华北地区发生持续四五年之久的大饥荒,清王朝在李鸿章的主持下展开大规模的赈灾,惋惜效果不彰。在山东一带传教的英国传教士首先行动起来,动员在中国和英国本土的力量募集资金,然后进入灾区实行赈济。身在江南的中国慈善家对此十分警惕,他们担心这些传教士“阳居救灾恤邻之名,阴售收拾人心之术”,以致“民心外属,异教横恣,为中国之大患”,因而起而与传教士对抗,并且提出一个口号,叫“跟踪济赈”——传教士到那里救灾,我们中国人也到那里救灾,而且我们一定要比他们做得好,要把中国人的人心拉回来,以“杜外人之觊觎,固中国之藩篱”。

事实上,在西方传教士发起赈灾活动的同时

,这些江南的名流和商人已经在江北一带设立众多的粥厂,收容南下逃荒的华北饥民。但他们之所以这样做,主要还是为了阻截灾民南下,以免危及江南的社会秩序。是洋教士的行动直接推动他们跨出江南,利用江南的人力、物力资源,深入华北救灾。一时间,中国东南沿海,主要是上海、扬州、苏州、杭州、镇江,还有宁波,以上海为中心的许多绅士、买办,自己组织起来到社会上募捐,然后派人送到灾区直接赈济灾民;他们利用当时新兴的媒体《申报》,刊发社论、灾区通讯、灾区报道以及募捐广告,同时公布整个募捐和救灾的过程,事后则出版《征信录》,内容包括当地的灾情、救灾的措施、捐款人姓名和捐款的去向,以便社会监督。

这样的赈灾活动,突破了地域性的限制,其募捐活动主要是出于志愿而非勒捐,募捐范围也超越了江南地区,辐射到南洋、日本,乃至美国等地;其救灾活动,也完全是民捐民办的情势,效力很高;其精神动力,虽然还没有完全摆脱因果报应的思想,但是已经浸染了浓厚的“民族主义”的情绪,而且主动拒绝官府的奖励。

义赈兴起之后,中国的灾荒接踵而来,义赈的规模随之越来越大,而且荣誉卓着。以致在1900年陕西旱灾时期,江南的义赈组织受朝廷的委托前往灾区救灾;1906年的江北水灾时,干脆来个“官、义合办”,即“官赈和义赈构成了有机的联合,两者完全依照同一个框架协调行事”,而“义赈的放赈办法和义绅在其中处于最为关键的地位”,可见其影响之大。

与此同时,西方传教士也在历次重大灾荒中继续从事赈灾活动,并有意识地放弃传教的目的,双方渐渐有了合作。到1920年华北大旱灾的时候,成立了正式的“中国华洋义赈救灾总会”,它是一种中外联合主持、全国统一的民间联合救灾组织。该组织除从事救灾事务外,还始终致力于防灾事业,将救灾与防灾相结合,进而提出“建设救灾”的口号,将工作重心逐步转移到防灾之上。近代义赈从此进入一个制度化、常规化的阶段。

国民政府成立后,试图将华洋义赈会纳入一般性的社会团体的络之中,并逐渐接管由华洋义赈会提倡和推行的合作社等工作。此后爆发了日本侵华战争,其工作基本上处于停顿的状态。中华人民共和国成立前夕,也就是中国人民解放军攻克上海以后,该组织正式宣布解散,其资产“一并移交中国国际救济委员会营业,继续为人民服务”。

建国以后,在一个相当长的历史时期内,中国民众的救灾活动完全是在政府的组织之下进行的。大约直至1990年代,从事公益事业的民间团体开始重新活跃起来,很多企业也涉足慈善活动,并在1991年淮河水灾、1998年的长江大水灾期间,发挥了重要的作用,但基本上是在政府的主导之下进行的,尚没有民间社会独立自主的救灾抢险行动。2008年汶川地震,民间力量的作用和地位均产生了重要的变化,所以有不少评论家视之为中国“公民社会”的成长和壮大。尽管对“公民社会”的内涵我们有不同的理解,但是非政府组织在这次抗震救灾过程中的表现,应该说已经有了一些质的变化。

国家与民间的互动:民主化抑或社会化?

在中国学术界尤其是在社会学界,人们常常采取强国家-弱社会或弱国家-强社会这样一种二元对立的框架来分析国家与社会的关系,前者一般指独裁或中央集权国家,后者则指民主国家或民主社会。如果仅就所谓的强弱关系而言,明清以来的中国历史在很大程度上合适套用这一模式。在君主专制或中央集权气力强大的时期,如明代前中期、清康乾盛世时期、国民政府十年黄金统治时期和中华人民共和国的大部分时期,至少在救灾的领域,民间的力量,要么依附在国家的体制之内,要末只是充当辅助性的作用,乃至完全不存在;而一旦面临大规模、长时间的天灾人祸,国家统治衰弱、衰落或有意识地收缩、退却的时期,民间的救灾力量就极为活跃,甚至在晚清乃至北洋政府时期一度成为中国救灾的核心力量、主导力量。

但是,我们仿佛并不能由此而对不同时期的中国做出要么“民主”,要么“专制”、“集权”这样一种非此即彼的判断。原因在于这类强弱关系的转换,从根本上来讲,并不是两者相互对峙或对抗的结果,而几近自始至终都是彼此的合作。民间的救灾组织,并不具有严格意义上的西方式市民社会的性质。

这样判定并不意味着认同某些西方学者的观点,即仅仅从中央集权的角度把五百多年间不同历史时期的中国政权都看成是同一性质的政权。事实上,在不同的历史时期,国家的气力固然强弱有异,国家的性质也发生了虽然缓慢却也能够感受得到的变化。尤其是中华人民共和国政权,更与此前的封建王朝、北洋军阀和国民政府有着巨大的、根本的差别,而且从历史上来看,还从来没有一个政权能和建国以来中国政府在应付突发事件方面所取得的成就相比。

另一方面,从近年来接续发生的中国大规模救灾进程中可以看出,政府的主导地位固然不可动摇,但同时也不能忽视民间社会的力量,这类力量在很大程度上推动了中国救灾事业的改进和完善。这里既要看到中央政府比较灵活的适应能力和调剂能力,也要看到民间力量的自主性和创造性。这是不是意味着一种强国家和强社会,同时也是新“国家”和新“社会”齐头并进的苗头呢?其间固有特殊的缘由在,那就是毁灭性的地震灾难致使的灾区一些地方权利真空,但是我们不要疏忽了络媒体的巨大作用,而且如果没有此前日益活跃的非政府组织的广泛存在,我们很难想象这类局面会在一瞬间爆发出来。

那么,这是一种什么样类型的救灾体制呢?当代中国一部分从事减灾研究的科学工作者和历史学者提出的“社会化”概念,或许是一个比较恰当的说法。它既不是单纯地去依托国家力量,又与西方民主环境下的“市民社会”有所区分,而是政府主导下社会各阶层多方面参与的救灾体系。就其中体现出来的国家与社会关系而言,它不是以二者的对抗为核心,而重视的是两者之间的合作、互利与共赢。或许,这就是“中国式”的救灾吧,只是它的历史要远比我们所知道的要长很多。

我们转而再谈另一个需要讨论的问题,即中国当代救灾体制构成进程中的传统与现代化的关系问题。很显然,无论是国家的救灾模式,还是民间社会的救灾行动,我们都可以从历史上找到它们的源头,但是在很多情况下又没法把它们与传统直接对应或对接起来。从相反的角度来说,2008年汶川救灾活动中出现的各种事项,有许多都被当作是史无前例的“第一次”或“首创”,比如对国际救济气力的接纳,大批志愿者团体的出现,信息公然等,然而诉诸历史,其实不尽然,从某种意义上来说,过去的先人在很多方面均有较大的作为,而且已经构成了非常周密的制度,但是我们又总是把它们弃置一旁,甚至全然忘却。中国有学者干脆称之为“遗忘的传统”。而国内舆论界对美国富豪比尔·盖茨退位之后捐助全部家当、专心从事慈善事业的举措大为惊讶,进而怀疑中国人缺少所谓的“慈善基因”,也说明了这一传统确切已阔别了当代中国社会。不言而喻,过去有的好东西并不必然要延续至今。

进一步说来,即便是过去的好东西,也未必是古已有之或纯洁是中国本土的东西。比如明代末年民间赈济,固然是生于本土,却全然是新事物。但是到了晚清时期已变成中国慈善家和外国善士相互较量的中国传统了。其后,正是在这样一种相互较量的进程中,或者说在外来慈善气力的冲击下,这一传统又产生变化,并与后者融会,进入一个新的阶段。至于汶川地震后所见之救灾模式,当然可以追溯到18世纪乃至更早,这就是以政府为中心的集权动员体制;也可以从20世纪二三十年代的赈济活动中找到相似的因素,这就是民间力量的广泛参与;但是其最直接的源头,还是在革命根据地、抗日边区和解放区逐步构成的救灾模式。这一模式在其最初创立之时,实际上也吸收了先前的旧传统、新传统,并进行了民主化的改造,而不是集权体制的简单沿袭。因此,今日中国的救灾模式,如果一定要说有传统的因素在,那也是对上述诸种传统的融会与再造。

第三个问题就是在中国救灾模式嬗变进程中的中西关系问题。综观五百多年中国救灾事业的兴衰历程,有一个挥之不去的影子就是西方传教士或国际社会。有资料表明,在明末清初的大旱灾中,当时在华活动的天主教传教士即曾发起赈济中国灾民的活动。在光绪初年的华北大饥荒中,以英国传教士李提摩太为首的西方赈灾队伍更是对中国近代义赈的兴起与壮大起到直接的刺激和示范作用。到20世纪一二十年代,这两种气力逐步走向联合,组成国际性的、常规化的救灾团体,并一度取代官府成为主导性的救灾气力。

当然,这1过程并不是一帆风顺,而是在最初的中西对抗过程中逐步走向合作的。如前所述,光绪初年洋教士进入山东等灾区赈济之时,不但清王朝的许多官员担心他们将要盗走“中国人的心”,生活在苏州等江南地区的中下层绅士,也害怕那些接收赈济的山东人会变成亡国奴。后来成为近代义赈领袖之一的谢家福在他的日记中写道:“大兵以后又凶年,国计民生孰堪怜?安得赈款三十万,管束压倒慕维连!”诗中的“慕维连”指的是英国在华传教士。他因之提出“跟踪济赈”的口号。此后历经多次灾害救助,中国的义赈团体不再深闭固拒,西方传教士也不再把救灾作为吸引灾民、进行传教的工具,而纯粹以救济灾民为首要目的,终究构成了“中国华洋义赈救灾总会”这样一种中外联合的国际性非政府救灾组织。

解放以后1直到1979年,中国政府对西方世界的援助采取了一以贯之的拒斥态度。虽然在当时的冷战背景下,这样做也有一定的合理之处,但不分青红皂白谢绝一切西方外援,在强化中国人民自食其力克服一切困难的决心和精神之外,未必有助于进一步减轻灾害造成的损失。党的十一届三中全会之后,中国政府和有关部门开始放弃以往的立场,逐渐确立了接受国际社会救灾援助的方针、政策。1991年华东大水灾,我国政府更是以“中国国际减灾十年委员会”的名义,第一次正式地、直截了当地向国际社会主动发出呼吁,要求提供人道主义紧急支援。即便是如此,我们接受的也只是外国政府或国际组织、国际友人的救灾物质和款项,对志愿人员和技术性的支援往往一概婉拒。从这1意义上来说,中国政府在2008年汶川救灾活动中对外界援助所采取的开放态度,可以说是建国以来前所未有的。

第四,也是最后一个问题,就是这种应急体制的连续性和渗透性的问题。明显,作为一种突发事件或危机的应对措施

,能否在灾害过去以后变成一种常规化的制度,进而以此为突破口向其他领域扩散,促发整体社会制度的变迁,这仍然是一个有待观察的问题。就明清时期的中国荒政而言,历朝统治者在救荒期间所推行的仁政、惠政,总的来说,都给人一种来也匆匆、去也匆匆的感觉。一旦灾情过去,一切都恢复原状。直至发生了重大的灾难,同时政治却不再清明,因而天下大乱,新的王朝继之而起,进入新一轮的政治循环。其中旧王朝的好传统会在新王朝的政治统治中延续和改进,然后又走向衰败。这样一种循环式的传统的断裂,从某种意义上来说,大约也恰恰是我们的文化传统的一部分。毫无疑问,传统在延续,但我们的社会却付出了沉重的代价。今日中国的政治生活似有摆脱这1循环的动向。尤其是汶川救灾,作为一种残暴的社会实验场,可以使政府对有组织的民众气力有了更加客观的认识,对信息公然与社会稳定之间的关系也有了切身的体验。在随后产生的几起重大的警民冲突、官民冲突的事件中,对中国政府的处理方式,我们似乎都能感受到汶川救灾模式的影响。一种渐进式的变革道路,正在从经济领域向社会和政治领域渗透,这也许也是我们都乐于见到的未来。

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